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浙江省嘉兴市人民政府办公室


嘉政办发〔2006〕130号


关于印发嘉兴市本级地方政府性债务管理实施细则的通知


南湖区、秀洲区人民政府，市政府各部门、直属各单位：
《嘉兴市本级地方政府性债务管理实施细则》已经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻实施。



嘉兴市人民政府办公室
二○○六年九月十三日



嘉兴市本级地方政府性债务管理实施细则

第一章 总 则

第一条 为了加强政府性债务管理，规范市本级政府及其所属部门举债和偿还政府性债务的行为，防范和化解政府性债务风险，根据国家有关法律法规、《浙江省人民政府关于加强地方政府性债务管理的通知》（浙政发〔2005〕5号）和《浙江省人民政府办公厅关于印发浙江省地方政府性债务管理实施暂行办法的通知》（浙政办发〔2006〕6号）精神，制定本实施细则。
第二条 本实施细则适用于市本级政府性债务的举借、使用、偿还和监督管理。
第三条 政府性债务包括各级政府及其部门向外国政府或国际经济组织借款、申请国债转贷资金、上级财政周转金借款等，或者政府所属单位（含政府设立的各类投融资机构，下同）以所拥有的资产和权益为抵押申请贷款、发行债券等形成的债务，以及通过政府担保、承诺还款等融资形成的或有债务。
第四条 各级财政部门是政府性债务的主管部门。各级政府及其所属部门、所属单位举债，由同级财政部门实行统一归口管理。财政局、发展改革委、审计局、国资委等有关部门应根据各自职责，密切配合，共同做好政府性债务的管理和监督工作。
第五条 举借政府性债务必须正确处理加大投入与合理确定举债规模、确保偿债能力之间的关系，政府投资要遵循“有所为、有所不为、量力而行、优化结构、注重效益、明确责任、防范风险”的原则。严格规范政府性债务的收支计划管理、项目资金管理、使用管理、偿还和风险管理、预警和监督管理工作，将政府性债务纳入规范化、制度化的轨道。

第二章 政府性债务的收支计划管理

第六条 政府性债务实行年度收支计划管理，具体按《嘉兴市政府性债务收支计划管理暂行办法》（嘉政办发〔2005〕73号）执行。
第七条 政府性债务规模应当与国民经济发展状况和可支配财力相适应。各部门、各单位的负债规模应与本部门、本单位的偿债能力相适应。
第八条　未列入政府性债务年度计划和未经市政府批准的政府负债建设项目，不得进行项目招投标和开工建设。
第九条　举借政府性债务应当事先落实偿债资金来源和偿债责任以及抵御风险的措施。
政府及其所属部门、单位不得为其他经济组织提供融资担保和承诺。
第十条　政府性债务资金不得用于经常性支出和竞争性行业、项目建设。没有稳定、可靠资金来源作还债保障的项目不得负债。
第十一条　政府性举债建设项目应由发展改革、财政等部门对建设规模、筹资渠道、成本收益和偿债资金来源等作评审论证，并经规范程序由政府研究确定，重大项目应通过社会听证、公示等形式充分征求各方意见。

第三章　政府性债务的使用和偿还

第十二条　政府性债务分为以下三种类型：
一类债务：政府或财政直接借款或转贷的债务；
二类债务：政府所属部门及政府设立的各类投融资机构为了社会公共需要直接举借的债务；
三类债务：政府及其所属部门或政府财政已构成承诺或担保行为的债务。
第十三条　按照“谁举债、谁偿还”的原则，举借政府性债务的部门、单位为政府性债务的责任主体（以下简称债务责任主体），使用政府性债务资金的单位必须承担偿债责任。其法人代表为偿债行政责任人，对偿还政府性债务承担行政领导责任；其主管部门的主要领导为偿债监督行政责任人，承担对偿债行政责任人组织偿还政府性债务工作的监督责任。债务责任主体必须按照借款合同偿还到期政府性债务。
第十四条　政府或财政直接借款或转贷的一类债务，应当通过财政部门逐级偿还；部门、单位直接借款的二类债务以及政府或财政已构成承诺和担保行为的三类债务，由直接借款人偿还。
第十五条　政府性债务资金应当专款专用，由债务责任主体在指定银行开设债务资金专用账户，并将开户情况报主管部门及财政部门，接受主管部门和财政部门的监督。
第十六条　项目配套资金应按计划足额落实到位，并纳入政府性债务资金专户管理。
第十七条　债务责任主体的法定代表人发生变更前，应当书面告知审计部门，由审计部门依法进行审计。新的法定代表人承担组织偿还全部政府性债务的义务。
第十八条　在政府性债务资金项目实施期和还款期，债务责任主体应当按计划筹集资金。下列资金可作为偿债资金的主要来源：
（一）债务建设项目投入使用后的收益；
（二）债务责任主体的自有资金和资产出让收入；
（三）经批准处置的国有资产收入；
（四）财政预算安排的专项偿债资金；
（五）经批准的政府偿债准备金；
（六）债务责任主体的其他收入。
第十九条　经同级政府批准，需用财政资金偿还的政府性债务支出，应当纳入同级财政预算；债务责任主体需用财政资金偿还政府性债务，必须向同级财政部门申请列入本部门年度预算或部门预算。
财政部门按照经批准的预算及时拨付偿债资金。
第二十条　债务责任主体应当将偿债资金列入财务计划，专项管理，不得挤占、挪用。
第二十一条　债务责任主体不能偿还到期政府性债务的，财政部门可对其及主管部门实行预算扣款等办法筹集资金，代其偿还债务。
第二十二条　各级财政部门按政府性债务年初余额的3%至8%建立政府偿债准备金，有条件的可适当提高提取比例。政府偿债准备金的筹集、使用和监督管理按《嘉兴市市级政府性债务偿债准备金管理暂行办法》（嘉政办发〔2005〕73号）执行。
第二十三条　各级财政部门设立偿还政府性债务专户。列入财政预算和部门预算的偿债资金，由财政部门或有关部门按经批准的预算直接拨入财政部门开设的偿债准备金专户，专门用于偿还政府性债务。

第四章　政府性债务的风险和预警管理

第二十四条　建立监测政府性债务的指标体系和预警机制，运用负债率、债务率、偿债率等监测指标，设置警戒线，监控政府性债务规模和风险。
负债率，反映地方经济状况与政府性债务余额的相适应的关系，表明单位地区生产总值所承担的政府性债务情况。即：负债率=政府性债务余额/地区生产总值，安全线为10%。
债务率，反映地方当年可支配财力对政府性债务余额的比例。即：债务率=政府性债务余额/当年可支配财力，警戒线为100%。
偿债率，反映地方当年可支配财力所需支付当年政府性债务本息的比例。即：偿债率=当年偿还政府性债务本息额/当年可支配财力，警戒线为15%。
上述安全线和警戒线均不得超过。
第二十五条　政府性债务规模一般不应超过本级政府当年可支配财力规模。可支配财力是指本级政府剔除行政事业单位正常运转经费外的预算内外资金。
政府预算内外资金是指税收收入、非税收入按现行财政管理体制规定计算的地方可用财力和上级专项补助、年终结算补助、其他补助等。
行政事业单位正常运转经费是指除专项经费以外的行政事业单位的工资福利支出、商品和服务支出以及对个人和家庭的补助。
第二十六条　政府各类投融资公司的债务规模一般不得超过可变现资产的规模。可变现资产主要是指公司拥有的即可转化为货币资金的房产、土地使用权以及其它财产、权利和资金。

第五章　政府性债务的监督管理

第二十七条　债务责任主体应当严格按照有关规定进行财务管理和会计核算，按规定向主管部门和市财政部门报送项目财务报告、部门财务报告和偿债计划落实情况报告。
第二十八条　债务责任主体每年应当向同级财政部门报送政府性债务资金使用报告。财政部门每年向本级政府和上级财政部门报送政府性债务资金使用报告。
第二十九条　在使用政府性债务资金项目实施期内，审计部门应当对债务责任主体的债务资金使用情况和偿债计划的落实情况进行年度审计，项目终了时进行结算审计。
第三十条　债务责任主体应当在使用政府性债务资金项目完成后10日内，向同级财政、发展改革、审计等部门提交使用政府性债务资金项目终结报告。相关部门在接到报告后，应对项目的社会经济效益、功能作用以及债务偿还能力等进行全面的绩效评价。
第三十一条　各级政府及其所属部门的政府性债务情况应列入领导干部经济责任审计范围，其结果作为领导干部考核的一项重要指标。
第三十二条　债务责任主体及其工作人员有下列行为之一的，责令其改正，并调整有关会计账目，追回被挪用、骗取的有关资金，没收违法所得。同时，对部门、单位给予警告或者通报批评；对直接负责的主管人员和其他责任人员给予降级或撤职处分，情节严重的给予开除处分：
（一）以虚报、冒领等手段骗取政府及其所属部门、单位举借的资金或者担保的外国政府贷款、国际经济组织贷款；
（二）滞留政府及其所属部门、单位举借的资金或者担保的外国政府贷款、国际经济组织贷款；
（三）截留、挪用政府及其所属部门、单位举借的资金或者担保的外国政府贷款、国际经济组织贷款；
（四）违反本细则，瞒报、少报政府性债务规模的；
（五）违反其他规定使用、骗取政府及其所属部门、单位举借的资金或者担保的外国政府贷款、国际经济组织贷款的行为。
第三十三条 根据《财政违法行为处罚处分条例》第十条规定，国家机关及其工作人员违反《中华人民共和国担保法》及国家有关规定，擅自提供担保的，责令其改正，并没收违法所得。同时，对部门、单位责任人员给予警告、记过或者记大过处分；造成损失的，给予降级或者撤职处分；造成重大损失的，给予开除处分。
第三十四条 有关部门或单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员有下列行为之一的，应当责令其改正，并依法追究其相应责任：
（一）违反规定批准政府性债务收支计划的；
（二）违反规定作假、虚报政府性债务资金使用报告的；
（三）违反有关拨付财政预算资金、偿债准备金规定的；
（四）其他违法行为。
第三十五条　上级领导强令或者授意有关部门、单位违反本细则的规定程序，或者违法干预举借政府性债务决策的，根据干部管理权限由行政监察机关依法追究其行政责任。
第三十六条 违反本细则规定构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第六章 附 则

第三十七条　法律、法规对政府性债务管理另有规定的，从其规定。
第三十八条　各区可根据本地实际情况制定补充规定，并报市财政局备案。
第三十九条　本实施细则由市财政局负责解释。
第四十条　本实施细则自发布之日起执行。



法治是衡量现代化的重要指标
杨涛
司法机关招商引资的问题又成为媒体关注的焦点，２月２３日《中国青年报》报道，江苏省副省长蒋定之表示，各地方政府不得给公、检、法等部门下派招商任务，公、检、法等部门不得外出招商。而去年内蒙古呼伦贝尔市政府却是给海拉尔区法院定下了1000 万元的招商引资任务，并对招商引资的指标实行“一票否决制”。此间媒体纷纷发表评论，为江苏省的做法叫好，笔者也不吝浅陋，也想谈谈一点想法。
正如许多论者所说，司法机关招商引资弊多利少，在司法机关本职工作也如此繁忙，去从事外行的招商任务，必然是两者都做不好，“丢了西瓜也捡不到芝麻”。况且，以维护公正为天职以中立者面貌出现的司法机关去从事商务活动，混淆自身角色，谁还相信他们能主持司法公正呢？在司法机关被迫招商引资后面，我们看到的是司法机关在地方化、附庸化，在国家政治生活中处于尴尬的边缘地位。
这些只是问题的一方面，如果我们从有些党政领导为何在三令五申不准给司法机关下达招商引资任务，仍冒天下之大不韪逆行去思考问题的话。我们会发现，除了他们本身能控制司法机关外，恐怕与上级对他们的考核，与上级及他们本身如何对待现代化、对待GDP的偏差有关。
在区域竞争日趋激烈的今天，现代化成了许多地方政府追求的目标。与此同时，GDP又被他们神化为一个衡量现代化“万能标准”，于是追求GDP指标的提升，成为了上级政府对下级政府考核标准，地方政府也是一切围绕着GDP转。由此不难想像，既然招来商引来资，“引来金凤凰，能下金蛋蛋”，有助于提升GDP，能实现现代化，那就要动员一切能动员的力量，全力以赴去招商引资。于是“人人是投资环境，个个有招商任务；完不成招商任务，群众待岗，领导让位”的口号甚嚣尘上，成为地方主流话语。
然而，GDP是衡量现代化“万能标准”吗？学界对此给予了否定的答案。北京现代化进程研究课题组组长张纪斯认为,人均GDP是衡量一个地区现代化进程极其重要的指标,但并不是惟一标准。除经济因素外，现代化还包括社会、科技、环境等多项内容，现代化综合指数正是比较全面地反映一个地区的发展全貌。深圳在去年就将对基本实现现代化的时间进度作出了适当调整，并对原有的指标体系进行调整、充实。其中最大的变化就是增加了人居环境、自然生态、社会发展方面的指标。今后深圳在对各区、各部门进行考核时也将把环境指标、社会指标与经济增长和引进外资等置于同等重要甚至更为优先的位置。
由此看来，不再让司法机关招商引资不仅有让司法机关集中精力从事司法工作，保持中立、公正的地位，以便更好地为经济建设服务的意义。而且，保证司法独立、发展法治文明、建设法治社会，本身就是衡量现代化的重要指标，一个现代化的社会，是一个文明的社会，必然也是一个法治化的社会。
在这种语境下，笔者提出法治GDP的命题。2月24日金磊在《新京报》发表文章指出：正如同国内不少地区政府已对在业绩上评估“GDP”不全面，和也要考虑“环保GDP”一样，也要考虑“安全GDP”。笔者认为，法治GDP也要成为各级政府对下级政府在现代化建设考核中的重要标准，地方政府要将法治GDP指标的提升作为衡量自身工作好坏的一个重要尺度。
衡量法治GDP指标提升的尺度，笔者认为有以下几点：一是法律、法规是否健全，立法是否能充分体现民主，已制订的法律是否合宪，是否是良法，不适宜的法律是否能得以及时废、改；二是司法是否独立，不当的干涉能否得以及时制止，司法是否中立、公正，司法官的素质是否提高，是否真正依法办事，司法腐败能否得以最大限度地遏制；三是全社会的法治意识是否得以较大的提高，官员权力的制约与人民群众的权利的实现是否有确实的保障，遵纪守法是否蔚然成风。
可以说，没有法治GDP指标的实现，就没有文明的社会，也就没有真正的现代化，从这个意义上讲，给司法机关下达招商引资任务确实可休矣！
通联：江西省赣州市人民检察院 杨涛 华东政法学院法律硕士
邮编：３４１０００
E—mail:tao1991@163.net tao9928@tom.com